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scheda di dettaglio parere

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Estremi nota parere
     Protocollo 13561
     Data 28/12/2017
Estremi quesito
     Anno 2017
     trimestre 4
Ambito Contabilità e finanze
Materia Tributi e canoni
Oggetto

Esenzione Cosap.

Massima

Sul piano della finanza locale, qualunque agevolazione fiscale prevista in sede regolamentare, ai sensi dell’art. 52, D.Lgs. n. 446/1997, implica – come esplicitato dal Ministero delle finanze con riferimento ad un’ipotesi di esenzione COSAP – la necessità di rispettare il comma 2 dell’art. 52 in parola, che richiede che debba essere verificata la compatibilità del minor gettito derivante dall’agevolazione di cui si tratta con le previsioni di bilancio per l’anno in cui avrà efficacia il regolamento che riguarda l’entrata di interesse.
L’esenzione COSAP per operatori economici aventi scopo di lucro appare in contrasto con l’essenza stessa del canone – come tratta dalla giurisprudenza dal tenore letterale dell’art. 63, D.Lgs. n. 446/1997, che lo disciplina – di corrispettivo sinallagmatico al beneficio reddituale potenziale che l’operatore ritrae e al sacrificio che la collettività sopporta per essere privata del godimento del bene.
Ai fini dell’esenzione di cui sopra non appare, inoltre, suscettiva di applicazione la disposizione di cui all’art. 63, comma 2, lett. e), che, tra gli altri criteri, indicati al comma 2, cui deve essere informato l’esercizio della potestà regolamentare, indica quello della “previsione di speciali agevolazioni per occupazioni ritenute di particolare interesse pubblico, in particolare, per quelle finalità politiche ed istituzionali”.
Ed invero, non si può sostenere che l’attività di un operatore economico persegua finalità di particolare interesse pubblico essendo la stessa essenzialmente rivolta al soddisfacimento dell’interesse del tutto privatistico della realizzazione di lucro, e non ritenendosi sufficiente che detta attività possa concorrere solo in via indiretta alla finalità di sviluppo economico del territorio, essendo la norma di cui all’art. 63, c. 2, lett. e) in argomento derogatoria e dunque di stretta interpretazione, necessariamente aderente al suo tenore letterale.

Funzionario istruttore VALERIA RATINI

valeria.ratini@regione.fvg.it
Parere espresso da Servizio affari istituzionali e locali, polizia locale e sicurezza

Testo completo del parere

Il Comune, che ha istituito il canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), chiede se può prevedere tra le esenzioni quella per "le occupazioni dei pubblici esercizi con tavoli, sedie e fioriere", al fine di incentivare l’economia e contribuire allo sviluppo turistico.

In via preliminare, si precisa che l’attività di questo Servizio consta nel fornire un supporto giuridico generale sulle questioni poste dagli enti attinenti al loro concreto operare. In particolare, questo Servizio non interferisce sull'esercizio del potere regolamentare dei comuni, espressione della loro autonomia normativa costituzionalmente riconosciuta. Per cui, in via collaborativa, si esprimono le seguenti considerazioni sulla questione posta. rimesse alla valutazione dell’Ente, al fine della sua determinazione in ordine all'esenzione del Cosap per la fattispecie del caso.

Di norma, la gestione dei beni pubblici è improntata a criteri di economicità, in modo da aumentarne la produttività in termini di entrate finanziarie[1].

L'obbligo della gestione economica del bene pubblico rappresenta attuazione del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) del quale l'economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario (art. 1, L.n. 241/1990).

In ordine alla possibilità di derogare al principio della redditività del patrimonio pubblico, gli orientamenti della Corte dei conti si sono evoluti negli anni all'insegna del maggior rigore. E così, la più recente giurisprudenza contabile – nel ribadire i principi già consolidati, secondo cui le modalità di gestione del patrimonio competono alla scelta autonoma discrezionale dell’ente, che deve dare esaustiva motivazione in ordine alle finalità di interesse pubblico perseguito[2], che risulti equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni[3] – ha ritenuto necessaria l’assenza di fine di lucro in capo ai soggetti possibili affidatari dei beni del patrimonio locale, come condizione necessaria tanto per mitigare quanto per escludere la redditività del patrimonio pubblico[4].

Un tanto esposto in generale e venendo al caso di specie, si chiarisce sin da subito, in via collaborativa, che non si rinvengono nella normativa COSAP elementi che possano legittimare un'esenzione per la fattispecie rappresentata dall'Ente.

Innanzitutto, si osserva che l’esenzione COSAP, al pari di ogni altra agevolazione finanziaria che si traduca in una minore entrata per il comune, appare di difficile applicazione pratica, stante le disposizioni di cui all'art. 52, D.Lgs. n. 446/1997, come esplicitate dal Ministero delle finanze.

In generale, la potestà normativa di comuni e province in tema di entrate finanziarie, trova la sua fonte nell'art. 52, comma 1, D.Lgs. n. 446/1997, che attribuisce a comuni e province il potere di "disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie, salvo che per quanto attiene alla individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e della aliquota massima dei singoli tributi".

Il successivo comma 2 dell'art. 52 richiamato stabilisce che i regolamenti di cui al comma 1 sono approvati non oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione e non hanno effetto prima del 1° gennaio dell’anno successivo.

Ebbene, il Ministero delle finanze, con riferimento ad una fattispecie di esclusione COSAP (in quel caso, delle occupazioni con passi carrabili), ha affermato la necessità che venga rispettata la disposizione di cui al comma 2 dell'art. 52, D.Lgs. n. 446/1997, che, nello stabilire la necessaria correlazione tra la data di approvazione dei regolamenti con quella del bilancio di previsione, richiede che debba essere verificata la compatibilità del minor gettito derivante dalla esclusione di cui si tratta con le previsioni di bilancio per l'anno in cui detta deliberazione avrà efficacia[5].

Oltre all'evidente difficoltà, sul piano della gestione finanziaria, di una previsione di esenzione COSAP, si osserva che la specifica ipotesi di esenzione prospettata dall'Ente per "le occupazioni dei pubblici esercizi con tavoli, sedie e fioriere", al fine di incentivare l'economia e contribuire allo sviluppo turistico, non appare consentita dalla disciplina di detto canone contenuta nell'art. 63 del D.Lgs. n. 446/'97, ed in particolare non appare conforme ai criteri cui deve essere informato l’esercizio del potere regolamentare in materia, secondo quanto previsto dall'art. 63 medesimo.

L'art. 63, comma 1, D.Lgs. n. 446/1997, come novellato dall'art. 31, L. n. 448/1998, riconosce a comuni e province il potere, da esercitarsi mediante l’adozione di apposito regolamento a norma dell'art. 52, D.Lgs. n. 446/1997, di sostituire la tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (TOSAP) con il pagamento di un canone, stabilito in base a tariffa, gravante sul concessionario dei beni pubblici[6].

Ai fini della determinazione della tariffa, l'art. 63, comma 2, lett. c), fa riferimento alla classificazione dei beni pubblici occupati, all'entità dell’occupazione, al valore economico della disponibilità dell'area, al sacrificio imposto alla collettività, alle specifiche attività oggetto del provvedimento di concessione.

Dal tenore letterale delle norme richiamate, la giurisprudenza ha tratto la considerazione che il pagamento del canone Cosap non costituisce un tributo, bensì un onere che va a controbilanciare il business delle aziende che utilizzano il suolo pubblico pertinente alle strade di proprietà dell'Ente per scopi commerciali con fini di lucro[7].

Sotto quest'ultimo profilo, per il Giudice amministrativo, il fatto che il comune con proprie legittime determinazioni incida in senso limitativo sulla possibilità di sfruttamento economico del suolo dato in concessione fa sì che si concretizzi un’alterazione del valore economico della disponibilità dell'area, meritevole di adeguata considerazione in sede di determinazione delle tariffe[8], al pari delle caratteristiche delle attività oggetto della concessione[9].

Per come disegnato il COSAP dalla normativa e dalla giurisprudenza, la previsione di un'eventuale esenzione per gli operatori economici aventi scopo di lucro appare in contrasto con la sua stessa essenza – sottolineata dalla giurisprudenza[10] – di corrispettivo sinallagmatico al beneficio reddituale potenziale che l'operatore ritrae e al sacrificio che la collettività sopporta per essere privata del godimento del bene.

Inoltre, al fine dell'esenzione ipotizzata dal Comune, non appare suscettiva di applicazione la disposizione di cui all'art. 63, comma 2, lett. e), D.Lgs. n. 446/1997, che nel prevedere i criteri cui deve essere informato il regolamento COSAP, indica, tra gli altri, per quanto qui di interesse, quello della "previsione di speciali agevolazioni per occupazioni ritenute di particolare interesse pubblico e, in particolare, per quelle finalità politiche ed istituzionali".

Detta norma, in quanto derogatoria del principio generale della redditività dei beni pubblici, è insuscettibile di interpretazione analogica (art. 14 delle Preleggi); di qui la necessità che le previsioni regolamentari di agevolazioni COSAP siano perfettamente agganciate alle finalità ivi previste di particolare interesse pubblico e, in particolare, di quelle politiche ed istituzionali.

E non si può sostenere che l'attività di un operatore economico persegua finalità di particolare interesse pubblico, essendo la stessa essenzialmente rivolta al soddisfacimento dell’interesse del tutto privatistico della realizzazione di lucro e non ritenendosi sufficiente il fatto che detta attività possa concorrere solo in via indiretta alla finalità pubblica di sviluppo economico del territorio, essendo la norma di cui all'art. 63, comma 2, lett. e), D.Lgs. n. 446/1997, derogatoria e dunque di stretta interpretazione, necessariamente aderente al suo tenore letterale.





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[1] La giurisprudenza trae il principio di fruttuosità dei beni pubblici dalla lettura combinata degli artt. 9, c. 3, L n. 537/1993, e 32, c. 8, L. n. 724/1994, che impongono la determinazione e l’aggiornamento dei canoni dei beni dati in concessione a privati, sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato, e da cui deriva il principio della gestione del patrimonio pubblico in modo da incrementare le entrate patrimoniali dell’amministrazione (cfr. Corte dei conti, sez. II, giurisdizionale d’appello, 22 aprile 2010, n. 149; Corte dei conti, sez. reg. contr. Puglia, 14 novembre 2013, n. 170).

[2] V. Corte di conti, sez. reg. contr. Lombardia, 9 giugno 2011, n. 349 e 17 giugno 2010, n. 672.

[3] Corte dei conti Puglia, n. 170/2013 cit.; Corte dei conti Veneto n. 716/2012 cit..

[4] Corte dei conti Veneto n. 716/2012 cit., richiamata dalle Corti dei conti Puglia, 12 dicembre 2014, n. 216; Lombardia, 6 maggio 2014, n. 216; Molise, 15 gennaio 2015, n.1.

In particolare, la Corte dei conti Veneto argomenta l’assenza dello scopo di lucro dalla lettura degli artt. 32, c. 8, L. n. 724/1994 – che prevede una deroga alla determinazione dei canoni dai comuni secondo logiche di mercato, in considerazione degli “scopi sociali” – e 32, L. n. 383/2000 – che consente agli enti locali di utilizzare il comodato in favore di organizzazioni di volontariato ed associazioni di promozione sociale –: norme da cui emerge, osserva la Corte dei conti, il riferimento delle eccezioni ivi previste a categorie ben individuate di beneficiari, connotati dall’assenza dello scopo di lucro.

Sulla scorta di queste riflessioni, le deliberazioni richiamate rimettono alla valutazione discrezionale dell’ente interessato – in considerazione delle proprie finalità istituzionali, attraverso un’attenta valutazione comparativa tra gli interessi pubblici in gioco, secondo i principi già espressi negli anni precedenti dalla magistratura contabile – la possibilità di prevedere tariffe agevolate o la gratuità per l’utilizzo di beni pubblici in favore di soggetti che sono pp.aa. o privati connotati dall’assenza di scopo di lucro.

Per una disamina dell’evoluzione giurisprudenziale in tema di gestione del patrimonio pubblico, v. note di questo Servizio n. 5778/2017, n. 11715/2016 e n. 7491/2015, all’indirizzo web della Regione Friuli Venezia Giulia: http://autonomielocali.regione.fvg.it/aall/opencms/AALL/Servizi/pareri/

[5] Ministero delle finanze, risoluzione n. 195/E del 21 dicembre 2000.

[6] Per il contenuto integrale della norma, si rimanda alla sua lettura.

[7] T.A.R. Lazio Roma, Sez. II ter, 3 settembre 2015, n. 11036 e 29 gennaio 2016, n. 1301.

Per orientamento unanime della giurisprudenza, il COSAP risulta, dunque, disegnato come corrispettivo di una concessione che ne costituisce il titolo (Cass. civ., sez. un., 17 marzo 2004, n. 5462, che rileva il diverso titolo della TOSAP rappresentato nel fatto materiale dell’occupazione del suolo) rappresenta un’entrata di carattere patrimoniale e non ha natura tributaria. Sulla natura non tributaria del COSAP, basti richiamare, per tutte, Corte costituzionale 14 marzo 2008, n. 64, la quale, ha avallato in questo senso l’orientamento costante della Corte di cassazione.

[8] Tar Lazio, sez. II, 26 maggio 2014, n. 5564.

[9] Corte dei conti, sez. I giurisd., sentenza 9 gennaio 2008, n. 14.

[10] T.A.R. Lazio n. 11036/2015 cit..
Per avere copia o maggiori informazioni scrivere a:
consulenza.aall@regione.fvg.it
Le richieste di parere possono provenire esclusivamente da Enti locali del Friuli Venezia Giulia e devono essere formulate da amministratori, segretari, dirigenti o responsabili P.O.


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